Introduction

 

 

À l’occasion des auditions parlementaires précédant la rédaction d’un nouveau contrat de gestion pour la RTBF, le CSA publie son bilan sur l’exercice des missions de services public de 2012 à 2016 et émet ses suggestions en vue de la rédaction du prochain contrat de gestion. Ce contrat devra définir les cadres et les missions de la RTBF pour 2018 - 2022. Sur l'ensemble des thèmes couverts par le bilan, le CSA entend apporter une attention particulière sur les matières culturelles, les quotas de diffusion en radio et télévision, le soutien à la production indépendante et à la webcréation.

 

Ce site dédié rassemble un ensemble de thématiques et d'analyses qui permettent de mieux cerner la réalité de l'éditeur public, mais aussi de mieux comprendre les enjeux du prochain contrat de gestion, selon le point de vue du régulateur en Fédération Wallonie-Bruxelles. 

 

Nous vous souhaitons bonne lecture.

 


 

La présente contribution du CSA est constituée de deux parties distinctes. Une première partie porte sur un ensemble de recommandations étroitement liées au contrôle de l’exécution des missions de service public par la RTBF. La seconde est essentiellement constituée de bilans thématiques liés à certaines missions de service public identifiées dans l’actuel contrat de gestion. Ces bilans remettent en perspective l’exécution de chaque mission au cours des exercices annuels successifs et sont parfois complétés d’informations tirées de monitorings effectués début 2016.

La contribution du CSA entend rester dans le champ de compétence du CSA. La définition des obligations de service public de la RTBF relève de la décision politique et non de l’action du régulateur des médias audiovisuels. Les bilans thématiques visent à donner tout leur effet utile à certaines dispositions actuelles du contrat de gestion dans l’hypothèse où ces dispositions devaient être confirmées.

 

Recommandations.

 

L’article 8, §1er, du décret du 14 juillet 1997 portant statut de la RTBF précise que le contrat de gestion conclu entre la Communauté française et l’entreprise détermine les règles et les modalités selon lesquelles l’entreprise remplit sa mission de service public. En contrepartie, la Communauté française alloue à l’entreprise une subvention annuelle suffisante et met à disposition de l’entreprise les fréquences nécessaires. Au-delà de ces moyens, la RTBF se voit reconnaître des droits particuliers justifiés par l’accomplissement de ses missions de service public. Il s’agit notamment du régime dit du must carry.

Le contrat de gestion de la RTBF reflète les résultats de négociations menées entre le Gouvernement et l’entreprise de service public. Cadrée par un décret statutaire, éclairée par une recommandation du Parlement, la négociation du contrat de gestion de la RTBF est à la fois le fruit d’une expérience accumulée au fil des contrats de gestion et un pari sur l’avenir, la rencontre d’attentes de représentants d’institutions démocratiquement élus et de professionnels des médias audiovisuels.

Dans un monde en évolution accélérée, tant sur le plan technologique que sur le plan des usages médiatiques, la rédaction du contrat de gestion est un exercice qui peut se révéler difficile. Conclu généralement pour une durée de cinq ans, ce contrat doit garantir au Gouvernement l’accomplissement des missions générales et particulières de service public et à la RTBF les moyens nécessaires et prévisibles pour déployer son offre. Pour cette raison, la rédaction du contrat de gestion se veut bien souvent trop prudente, ce qui ne facilite pas toujours l’exercice ultérieur de contrôle par le régulateur.

Selon les cas, le contrat de gestion va fixer des obligations de résultat ou des obligations de moyen.

Ce choix n’est pas neutre et il va influencer la nature du contrôle qui sera ensuite exercé par le CSA, comme par les autres instances chargées de contrôles partiels. La charge de la preuve de l’exécution des obligations variera selon la nature de l’obligation. Ce choix créera par ailleurs des charges administratives qui seront réparties entre la RTBF et le CSA, toujours selon la nature de l’obligation. Les restrictions budgétaires imposées au CSA depuis 2009 fixent une limite à la capacité du CSA d’exercer un contrôle plus ou moins approfondi des dispositions du contrat de gestion. Le choix entre obligations de résultat et de moyen influencera également la nature des relations qu’entretiendront l’entreprise et ses contrôleurs et la confiance mutuelle qui doit les animer.

La rédaction de certaines dispositions devra être d’autant plus claire que l’exécution des obligations qu’elles contiennent ne dépendra pas de la seule volonté de la RTBF. L’expérience a ainsi montré qu’il était particulièrement difficile, par exemple, de déterminer la responsabilité respective de la RTBF et des télévisions locales, lorsque des collaborations devaient être mises en œuvre entre les deux pôles de la radio-télévision de service public, sachant que ces collaborations sont définies comme des obligations de moyens. Un contrôle du CSA s’exerce, dans ce cas, autant sur la RTBF que sur chacune des télévisions locales. La stricte identité des termes repris dans le contrat de gestion de la RTBF et dans chacun des contrats conclus avec les TVL démontre la volonté du Gouvernement de voir des synergies se développer entre la RTBF et les TVL dans leur ensemble (le développement du portail Vivre ici en est l’exemple le plus emblématique) mais aussi des synergies entre la RTBF et chacune des TVL (telles que les coproductions bipartites, la couverture commune d’événements locaux, la systématisation des échanges d’images, etc). Sur ce dernier point, la situation reste préoccupante, et selon le Collège d’autorisation et de contrôle du CSA, les objectifs devraient être clarifiés afin que cette obligation de synergie soit plus efficace et mieux intégrée. Il a recommandé qu’une méthode de travail respectueuse de l’indépendance et des réalités de chacun soit mise en place.

D’autres dispositions ont connu des difficultés d’interprétation quant à l’intensité des attentes. Ainsi, afin de permettre aux créateurs indépendants de la Fédération Wallonie-Bruxelles de concrétiser leurs projets en accédant à une infrastructure de production professionnelle, l’article 16, §2, du contrat de gestion impose à la RTBF de mettre à disposition certains éléments de son infrastructure de production. Cet article a posé des difficultés d’interprétation entre le CSA et la RTBF. À plusieurs reprises, le Collège d’autorisation et de contrôle a invité la RTBF à informer activement les créateurs de la Fédération Wallonie-Bruxelles de cette possibilité et de ses modalités pratiques. En dépit de cela, le niveau de concrétisation de cette obligation de moyen est resté très peu élevé. Sous réserve du maintien de cette obligation, sans doute conviendrait-il de mieux la préciser.

Une attention particulière doit être accordée à la rédaction du contrat de gestion lorsqu’il est fait référence à des catégories définies avec précision mais qui se révèlent difficiles à utiliser en pratique. Ainsi, afin de renforcer leur prise en considération[1], les publics jeunes sont définis spécifiquement dans le contrat de gestion. En particulier, les jeunes de 12 à 18 ans qui composent « le public adolescent » et auquel la RTBF doit destiner des programmes spécifiques. Parmi ceux-ci, en vertu de l’article 38 du contrat de gestion, doivent figurer « entre autres, des contenus audiovisuels à la production desquels ils sont directement associés ». Cette obligation a été rencontrée avec des succès divers[2]. Le ciblage du public adolescent a été une difficulté récurrente pour la RTBF. En effet, dans le cadre du contrat de gestion précédent, le Collège avait déjà attiré l’attention sur la carence en programmes d’éducation aux médias en TV à l’adresse de ce même public. S’il est vrai que ce public hétérogène et diversifié est particulièrement difficile à cibler par un programme unique, le Collège a considéré qu’il devait néanmoins être pris en considération via une offre spécifique et variée, en particulier sur les supports utilisés par les adolescents.

Pour concilier la nécessité de définir avec précision les missions de service public et l’application du principe de mutabilité du service public, la rédaction des dispositions du contrat de gestion de la RTBF devrait présenter un minimum de détail tout en laissant une marge d’interprétation suffisante dans laquelle la régulation indépendante exercée par le CSA trouvera sa pleine expression. Cette marge ne devra pas nécessairement être appliquée à chaque disposition. Elle pourrait également intégrer un ensemble de dispositions poursuivant un objectif similaire qui seraient évaluées globalement avec un système de compensations possibles entre ces dispositions. Lorsque des obligations sont définies avec précision par rapport à un type de service de média audiovisuel, toute adaptation de l’offre devrait être autorisée dans son principe (sauf pour ce qui relève des services concernés par la procédure d’évaluation décrite à l’article 45 du contrat de gestion) mais faire l’objet d’un contrôle ultérieur par le CSA, sans attendre l’examen du rapport annuel de la RTBF. L’objet du contrôle serait de vérifier qu’il n’y a pas eu d’erreur manifeste de la RTBF dans l’adaptation de son offre.

Dans son action de contrôle, le CSA doit appliquer un texte à la négociation duquel il n’a pas participé. Ceci n’est pas problématique et c’est même une garantie de l’indépendance du contrôle qu’il exerce ensuite. Sur le fond, le CSA ne dispose pas de la légitimité pour juger des moyens publics à mettre en œuvre pour accomplir des missions de service public dont la nature et l’étendue relèvent de la décision politique. L’absence d’intervention du CSA dans la conclusion du contrat de gestion pose toutefois un problème majeur : quand une disposition n’est pas claire, comment le CSA va-t-il définir quelle a été la volonté des parties? En tout état de cause, dans le respect du principe de la hiérarchie des normes, le CSA privilégiera toujours l’interprétation la plus conforme à une disposition décrétale lorsque celle-ci existe.

Par rapport au contrat de gestion conclu fin 2012, le Collège d’autorisation et de contrôle a d’emblée éprouvé des difficultés d’interprétation de certaines de ses dispositions, s’interrogeant par ailleurs sur la compatibilité de certaines d’entre-elles par rapport à certaines dispositions du décret SMA. Le 5 juin 2013, il a dès lors adressé un courrier tant à la RTBF qu’à la Ministre de l’Audiovisuel afin de connaître la volonté des parties telle que transcrite dans le contrat de gestion. Si les réponses à ces courriers se rejoignaient en très grande partie, elles différaient toutefois sur certains points. Ces divergences concernaient l’identification de ce qui faisait l’objet d’un parrainage, le parrainage de jingle et le placement de produit[3]. Ces difficultés rencontrées dans l’interprétation de certaines dispositions du contrat de gestion plaident une nouvelle fois en faveur d’une relecture purement technique du contrat de gestion conclu entre le Gouvernement et la RTBF, avant sa signature et son entrée en vigueur.

Lors des travaux préparatoires à la recommandation du Parlement de 2012, le CSA avait adressé à la Commission compétente de ce dernier une série de propositions d’amélioration à apporter dans les procédures de contrôle du CSA. Ces recommandations étaient les suivantes :

  • Relecture technique du contrat de gestion par le Conseil supérieur de l’audiovisuel ;
  • Anticiper le volume de données à traiter lors du rapport annuel final par l’accès à des données d’évaluation tout au long de l’exercice ;
  • Rapprocher l’échéance du dépôt du rapport annuel et distinguer deux échéances de dépôt (suivant que les données doivent, ou non, recevoir légalement l’aval du Collège des commissaires aux comptes) ;
  • Auditionner l’Administrateur général de la RTBF préalablement à l’avis final du CSA (plutôt que seulement ultérieurement lors de la phase contentieuse, le cas échéant) ;
  • Déterminer de commun accord les standards quantitatifs et qualitatifs du rapport annuel.

Les recommandations du CSA ont été suivies à des degrés divers.

 

1. Relecture technique du contrat de gestion.

 

Dans ses recommandations de 2012, le CSA attirait l’attention du Parlement et, indirectement, du Gouvernement sur les conséquences importantes que pouvait avoir la rédaction des obligations de la RTBF dans le contrat de gestion. Selon le Conseil, des formulations imprécises ou des dispositions contradictoires rendent plus difficile la tâche à la RTBF pour démontrer le respect dans son chef de ses obligations et au CSA pour procéder aux vérifications demandées.

La relecture technique du contrat de gestion n’est pas intervenue en 2012, ni en 2014 lorsque ledit contrat a fait l’objet de modifications.

Comme rappelé, cet exercice de relecture aurait aussi eu le mérite de faire apparaître d’éventuelles contradictions entre certains éléments du contrat de gestion et le droit en vigueur. A l’heure actuelle de telles divergences persistent. Si le CSA applique le principe de la hiérarchie des normes et privilégie donc le texte décrétal par rapport à celui du contrat de gestion – dont la nature seulement réglementaire a été confirmée par le Conseil d’Etat - il doit constater que cette divergence peut avoir un impact sur l’équilibre entre obligations de service public et moyens mis à disposition de la RTBF pour accomplir ses missions que doit refléter le contrat de gestion.

Le CSA maintient donc sa recommandation de soumettre à sa relecture technique le projet de contrat de gestion une fois sa négociation achevée. Il observe que, pour sa part, le CSA français est appelé à rendre un avis sur le Contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions comme de Radio France, un texte qui s’apparente au contrat de gestion de la RTBF. Cet avis est bien plus qu’une simple relecture technique et est prévu par la loi du 30 septembre 1986 sur la liberté de communication (art. 53)[4].

 

2. Fourniture régulière de données destinées à évaluer l’exécution des obligations et dépôt plus rapide des rapports annuels.

 

Le recours à un modèle de rapport annuel fixé de commun accord entre la RTBF et le CSA a permis de faciliter l’exercice de contrôle du CSA. La poursuite de cette pratique doit être encouragée. Désormais des données qui ne doivent pas recevoir l’approbation des commissaires aux comptes de la RTBF sont fournies avant le dépôt définitif du rapport annuel de la RTBF.

 

3. Audition de l’Administrateur général

 

L’article 87, alinéa 2, du contrat de gestion de la RTBF prévoit l’audition de l’Administrateur général de la RTBF par le Collège d’autorisation et de contrôle du CSA, préalablement à l’adoption de son avis sur l’exécution des obligations figurant dans le contrat de gestion de la RTBF. De telles auditions sont intervenues en 2014, 2015 et 2016.

Au-delà des échanges entre les Services du CSA, chargés de la vérification des données contenues dans le rapport annuel d’activités de la RTBF, l’audition de l’Administrateur général peut permettre de gagner en efficacité dans une procédure de contrôle longue. D’utiles précisions peuvent être apportées avant l’adoption de l’avis annuel alors que celles-ci l’étaient, dans le passé, au stade de la procédure contentieuse qui impose l’audition de la RTBF comme tout autre régulé. En cas d’exécution de ses missions par la RTBF, aucune audition de son Administrateur général n’intervenait. En amont de cette audition, il faut noter que les relations entre la RTBF et les Services du CSA sont facilitées par la désignation d’un point de contact unique.

L’audition de l’Administrateur général de la RTBF montre toutefois ses limites lorsqu’elle s’inscrit dans la procédure d’évaluation du rapport annuel de l’entreprise publique. C’est souvent l’occasion d’évoquer des initiatives prises par la RTBF et qui répondent parfois à certains manquements observés. Améliorer encore le dialogue avec l’acteur majeur du paysage audiovisuel de la Fédération Wallonie-Bruxelles pourrait se révéler utile. Pour autant que le rapport annuel continue de parvenir au CSA au printemps ou en début d’été de l’année qui suit l’exercice, l’audition de l’Administrateur général pourrait intervenir à chaque rentrée de septembre pour dresser les perspectives à un an, ou du moins une saison, des modalités d’exécution des missions de service public. L’échange pourrait être alimenté par des constats observés lors d’une première analyse du rapport annuel.

4. Détermination en commun de standards d’évaluation.

La définition en commun par la RTBF et le CSA d’un modèle de rapport annuel a rencontré cette demande de détermination de standards d’évaluation. Au besoin, le modèle devra être adapté au futur contrat de gestion.

 

Annexe : divergences entre le décret SMA et le contrat de gestion de la RTBF en matière d’identification de parrainage

 

 

[1] Recommandations du Parlement de la Fédération Wallonie-Bruxelles, 2012.

[2] En 2013, le CSA constatait que la RTBF n’avait pas rempli cette obligation. Néanmoins, considérant d’une part, que l’obligation n’était effective que depuis le premier janvier 2013 et d’autre part, considérant la programmation de « What the Fake ! » prévue en 2014, le Collège avait décidé de ne pas sanctionner l’éditeur. En 2014, le programme « What the Fake ! » a été diffusé sur internet, sur la Trois et sur Pure FM. Il s’agissait d’un programme transmédia interactif destiné aux adolescents entre 13 et 18 ans dans lequel ils donnaient leur opinion sur plusieurs sujets les concernant directement. Le CSA a considéré que ce programme permettait effectivement de répondre à l’obligation. Néanmoins, la RTBF n’a pas poursuivi ce programme en 2015, ce qui a amené le Collège à notifier un grief pour manquement de la mission à l’égard du public adolescent.

 

[3] En annexe de la présente introduction figure une exposé de divergences subsistant entre le décret SMA et le contrat de gestion de la RTBF pour ce qui concerne l’identification du parrainage.

[4] Avis n°2016-14 du 28 septembre 2016 relatif au Contrat d’objectifs et de moyens de la Société de création de programmes France Télévisions pour la période 2016-2020, JORF n° 0240, 14 octobre 2016.

 

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Dernière mise à jour le 18 mai 2017